Tiedustelu oikeusvaltiossa – kuka vahtii vahteja?

Vuonna 2019 Suomessa tuli voimaan laaja tiedustelulainsäädännön kokonaisuus, joka sisälsi siviilitiedustelua, sotilastiedustelua, tietoliikennetiedustelua siviilitiedustelussa ja tiedustelun valvontaa koskevaa sääntelyä.

Tiedustelulainsäädännön kokonaisuuteen kuului myös olennaisena osana perustuslain yksityisyyden suojaa koskevan 10 §:n muuttaminen. Tämän muutoksen myötä kansallinen turvallisuus lisättiin luottamuksellisen viestin salaisuuden suojan hyväksyttäväksi rajoitusperusteeksi.

Perustuslain perusoikeuspykälän muuttamisen lisäksi vuoden 2019 tiedustelulainsäädännön oikeudellista merkitystä korostaa se, että siinä oli kyse ensimmäisestä varsinaisesta tiedustelulainsäädännöstä suomalaisessa oikeusjärjestelmässä.

Tiedustelulainsäädännön tarpeellisuutta perusteltiin Suomen muuttuneella turvallisuusympäristöllä ja tarpeella kehittää Suomen kykyä vastata kyber- ja hybridiuhkiin. Tiedustelun kehitys länsimaissa onkin kylmän sodan jälkeen kytkeytynyt vahvasti teknologian kehitykseen ja yksittäisiin tapahtumiin, erityisesti 2000-luvun alun terrori-iskuihin Yhdysvalloissa ja Euroopassa. Nämä ei-valtiollisten toimijoiden suorittamat tuhoisat iskut muuttivat käsitystä valtioiden turvallisuusympäristöstä ja turvallisuusympäristön toimijoista.

Kansallisen turvallisuuden uhkiin varautuminen ja niiden torjunta edellyttää usein onnistunutta ennakointia, ja tiedustelu on väline ennakkotiedon keräämiseksi valtion ylimmän johdon ja kansallisesta turvallisuudesta vastaavien viranomaisten päätöksenteon tueksi. Samalla tiedusteluun kuitenkin sisältyy merkittäviä valtiosääntöoikeudellisia kysymyksiä liittyen perus- ja ihmisoikeuksiin ja demokraattiseen vallanjakoon.

Tutkimuksesta

Tiedustelua koskevaa oikeudellista tutkimusta on tehty Suomessa vielä melko vähän, ja tiedustelulainsäädännön säätämisen myötä oikeudellisen tutkimuksen kentälle muodostui huomattava tutkimusaukko. Väitöskirjani ”Tiedustelu oikeusvaltiossa” syntyi osaltaan paikkaamaan tätä tutkimusaukkoa sekä alustamaan myöhempää oikeudellista tiedustelun tutkimusta Suomessa. Väitöskirjani väitöstilaisuus pidettiin 28.11.2024 Vaasan yliopistossa.

Viidestä artikkelista ja yhteenveto-osasta koostuvassa väitöstutkimuksessani oli kaksi päätutkimuskysymystä: millaisia oikeudellisia kriteereitä demokraattisesti ja oikeusvaltiollisesti legitiimi tiedustelu vaatii ja miten Suomen voimassa oleva tiedustelulainsäädäntö turvaa perus- ja ihmisoikeuksien ja oikeusvaltion periaatteiden toteutumisen tiedustelutoiminnassa?

Tutkimuksen perustana on tiedusteluun oikeusvaltiossa sisältyvä keskeinen jännite, joka vallitsee kansallisen turvallisuuden intressistä johdettavan valtion tiedontarpeen ja yksilön perusvapauksien välillä. Taustaoletuksena on toiminut ajatus siitä, että tiedustelun ja oikeusvaltion välillä vallitsee luontainen epäyhteensopivuus, joka on ratkaistava.

Tutkimukseni ensimmäisenä tavoitteena oli kartoittaa oikeudellistunutta tiedustelua ja selvittää, millä kriteerein tiedustelu saadaan yhteensopivaksi demokraattisen oikeusvaltion arvojen ja periaatteiden kanssa. Toisena keskeisenä tavoitteena oli analysoida tiedustelun keskeisiä oikeudellisia käsitteitä.

Tutkimuksen menetelmissä painottuvat lainoppi ja oikeusfilosofinen oikeusvaltiotarkastelu. Tutkimukseen sisältyy myös oikeusvertailua: kohdemaina ovat olleet muut Pohjoismaat ja Saksa sekä pienessä mittakaavassa myös Yhdysvallat.

Tiedustelun demokratisoituminen

Väitöskirjan johtopäätökset painottavat tiedustelun demokratisoitumisen merkitystä tiedustelun ja oikeusvaltion yhteensovittamisessa. Tiedustelun erityispiirteitä ovat salassa toimiminen, läpinäkyvyyden puute sekä vastuullisuuteen ja valvontaan liittyvät erityiset haasteet suhteessa muihin hallinnon osa-alueisiin.

Demokraattisen oikeusvaltion perusarvoihin kuuluvat avoimuus, ennakoitavuus ja vastuullisuus. Ristiriita tiedustelun ja oikeusvaltion välillä on siis ilmeinen. Demokratiassakin on mahdollista hyväksyä tietty määrä salaisuutta hallinnossa, mikäli taustalla on hyväksyttävä peruste. Kysymykseksi nousee tämän sallittavan salaisuuden kynnyksen määrittely.

Tiedustelun hyväksyttävän salaisuuden taustalla on kansallinen turvallisuus. Kansallisen turvallisuuden käsitteen keskiössä on valtion elintärkeiden etujen ja keskeisten arvojen suojaaminen. Kansallinen turvallisuus on juuriltaan poliittinen käsite ja sen poliittinen ulottuvuus on edelleen vahva.

Viimeistään tiedustelulainsäädännön myötä kansalliselle turvallisuudelle syntyi Suomessa myös oikeudellinen ulottuvuus. Tiedustelu vaatii salaisuuden ohella myös turvallisuuden ja vapauden punnintaa. Suomessa tiedustelulainsäädännön säätämiseen sisältyi aiemmin mainittu perustuslain 10 §:n muuttaminen, mikä tarkoitti käytännössä yksityisyyden suojan heikentämistä kansallisen turvallisuuden nojalla.

Suomen tiedustelulainsäädännön synty voidaan yhdistää länsimaiseen tiedustelun demokratisoitumiskehitykseen. Tiedustelun demokratisoitumisessa on kyse tiedustelun yhteensovittamisesta demokraattisen oikeusvaltion kanssa. Demokratisoituminen on monivaiheinen prosessi, jonka päämääränä on tiedustelun demokraattinen kontrolli. Kyse on jatkuvassa liikkeessä olevasta prosessista, jossa myös taantuminen on mahdollista.

Historiallisesti tarkasteltuna tiedustelupalvelut olivat pitkään salassa toimivia salaisia organisaatioita, mutta tiedustelun muuttuminen sääntelyperusteiseksi toiminnoksi – tiedustelun oikeudellistuminen – muuntaa tiedustelun näkyväksi osaksi hallintoa.

Sääntelyn puuttuminen ei Suomessakaan tarkoittanut sitä, että Suomessa ei olisi ollut tiedustelutoimintaa harjoittavia viranomaisia. Oikeusvaltiossa puuttuva tiedustelumenetelmien ja -toimivaltuuksien sääntelyperusta tarkoittaa, että tiedustelutoimintaa voidaan harjoittaa vain hyvin rajatusti, keskittyen muun muassa avoimien lähteiden tiedusteluun. Toinen vaihtoehto olisi täysin salassa tapahtuva perus- ja ihmisoikeuksia rajoittava tiedustelutoiminta, joka ei demokraattisen oikeusvaltion puitteissa olisi hyväksyttävä vaihtoehto.

Sääntelyperusta osoittaa tiedusteluviranomaiset ja niiden tiedusteluvaltuudet sekä niitä valvovat toimielimet. Vapaassa yhteiskunnassa kansalaisten tulee kyetä tietää, mitkä viranomaiset harjoittavat tiedustelutoimintaa ja millaisin valtuuksin. Tiedustelun oikeudellistuminen luo samalla edellytykset turvallisuuden ja vapauden välisen punninnan suorittamiselle ja niiden välisen tasapainon säilyttämiselle sekä tiedustelun tehokkaalle valvonnalle.

Tiedustelun valvonta

Demokratisoitumisen peruspilareihin kuulu tiedustelun oikeudellistumisen ohella tiedustelun itsenäinen ja ulkoinen valvonta. Tiedustelupalveluiden valvonta tulee järjestää tavalla, joka varmistaa tiedustelun lainmukaisuuden, suhteellisuuden ja tarkoituksenmukaisuuden toteutumisen heikentämättä tiedustelutoiminnan tarkoitusta ja tehokkuutta.

Valvonta kytkeytyy läheisesti oikeudellistumiseen, sillä tiedustelun lakiperustan luomiseen kuuluu valvontajärjestelmästä säätäminen. Valvonnan keskeisiä osa-alueita ovat laillisuusvalvonta, parlamentaarinen valvonta ja sisäinen valvonta. Tiedustelun valvontaa voidaan myös luokitella sen ajankohdan perusteella ennakolliseen valvontaan, reaaliaikaiseen valvontaan ja jälkikäteiseen valvontaan. Myös yksilön oikeusturvatakeet kuuluvat laajempaan tiedustelun hallinnan kokonaisuuteen, ja ne ovat tärkeä osa tiedustelun legitimiteettiä oikeusvaltiossa.

Tutkimuksen tuloksista käy ilmi, että hyvä tiedustelun valvontajärjestelmä rakentuu useasta, toisiaan täydentävästä osasta. Asiantuntijavalvontaelimet ovat usein toimintaedellytyksiltään vakaampia ja kykenevämpiä aktiivisempaan valvontaan kuin vaalisykliin sidotut parlamentaariset valvontaelimet. Parlamentaarisilla valvontaelimillä on taas etuna niiden parlamentaarisesta asemasta johdettava suora parlamentaarinen legitimiteetti.

Myös sisäisen valvonnan rooli tiedustelun valvonnassa on tärkeä, vaikka väitöskirjassani keskityinkin ulkoisen valvonnan arviointiin. Tehokas sisäinen valvonta sekä oikeusvaltion ja demokratian näkökulmasta terve tiedustelukulttuuri tiedustelupalveluiden sisällä ovat tärkeitä tiedustelulle ominaisesta salaisuudesta johtuen.

Tehokkainkaan ulkoinen valvonta ei kykene täysin läpäisemään tiedustelun salaisuuden verhoa, joten sitoutuminen oikeusvaltion arvoihin ja periaatteisiin täytyy olla sisäänrakennettua tiedustelupalveluissa vallitsevaan toimintakulttuuriin.

Suomessa tiedustelun ulkoinen valvonta muodostuu tiedusteluvalvontavaltuutetun harjoittamasta laillisuusvalvonnasta sekä eduskunnan tiedusteluvalvontavaliokunnan harjoittamasta parlamentaarisesta valvonnasta. Molemmat valvontaelimet ovat itsenäisiä ulkoisia tiedustelun valvontaelimiä, ja niiden valvontatehtävissä on osittaista päällekkäisyyttä. Suomen tiedustelun valvontajärjestelmän päämääränä on luoda uskottava ja tehokas ulkoisen valvonnan kokonaisuus, jossa valvontaelimet myös kommunikoivat keskenään.

Tiedustelukulttuuri ja -yhteistyö

Onnistunut tiedustelulainsäädäntö, tasapainoinen valvontamandaatti ja laajat resurssit ovat tehokkaan valvonnan edellytyksiä, mutta eivät vielä sen tae. Tiedustelun valvonnassa voidaan puhua valvontakulttuurista, peilaten tiedustelupalvelujen sisäisen tiedustelukulttuurin käsitettä. Terveeseen tiedustelun valvontakulttuuriin kuuluu halukkuus ja kyky – niin toimivaltuuksien kuin riittävän asiantuntemuksen muodossa – valvoa tiedustelutoimintaa sekä valvontaelimien ja tiedustelupalvelujen välillä vallitseva yhteistyökykyinen ilmapiiri.

Tiedustelun valvonta on keskiössä, kun sovitetaan yhteen tiedustelua ja oikeusvaltiota. Demokraattisten valtioiden on säilytettävä kontrolli tiedustelupalveluistaan. Väitöskirjan johtopäätöksissä olen todennut Suomen tiedustelulainsäädännön, valvonta mukaan lukien, olevan eurooppalaisten kriteerien mukainen. Tämä ei tarkoita, etteikö näissä eurooppalaisissa kriteereissä itsessään olisi kehitettävää tai että Suomen tiedustelulainsäädäntö olisi täysin ongelmaton.

Suurimpana kehityskohteena valvonnan osalta voidaan pitää kansainvälisen tiedusteluyhteistyön valvontaa. Kansainvälisen tiedusteluyhteistyön valvonnan erityisen haasteellisuuden takana voidaan tunnistaa olevan tiedonvaihdon luottamusperiaate sekä vielä kehittymättömällä tasolla oleva tiedustelun valvonnan kansainvälinen yhteistyö.

Niinpä kansainvälisen tiedusteluyhteistyön osalta valvonta nojaa edelleen vahvasti ilmiantajiin (whistleblower) tiedusteluyhteisön sisältä sekä median ja kansalaisjärjestöjen suorittamaan valvontaan. Tätä tilannetta ei voi pitää oikeusvaltion kannalta hyväksyttävänä.

Yhteensovittaminen on tasapainoilua

Tutkimukseni tuloksissa korostuu turvallisuuden ja vapauden välinen jännitteinen, mutta myös toisiaan täydentävä suhde. Turvallisuus ja vapaus ovat erillisiä arvoja, mutta demokraattisessa oikeusvaltiossa turvallisuuden suojaamisintresseihin tulee kuulua oikeusvaltion arvot ja periaatteet, perus- ja ihmisoikeuksista alkaen.

Niinpä turvallisuuden ja vapauden välinen suhde ei ole nollasummapeli, mutta turvallisuuden ja vapauden on oltava tasapainossa ja tätä tasapainoa on aktiivisesti pidettävä yllä. Akuutit turvallisuusintressit saattavat johtaa painottamaan subjektiivisen turvallisuuden kokemuksia ja järkyttää tätä tasapainoa. Tällainen kehityskulku voitiin havaita esimerkiksi Yhdysvalloissa 9/11 -terrori-iskujen jälkeen ja niitä seuranneissa lainsäädäntötoimenpiteissä, joihin sisältyi lukuisia yksityisyyden suojan kannalta ongelmallisia osa-alueita.

Turvallisuuden voimistaminen, joka saavutetaan oikeusvaltiota murentaen, ei ole tavoittelemisen arvoista. Tämä ei tarkoita, etteikö esimerkiksi kansallisen turvallisuuden työkaluja tule kehittää vastaamaan alati kehittyvää turvallisuusympäristöä. Jaottelu, jossa turvallisuus on kovaa realismia ja perus- ja ihmisoikeudet pehmeää idealismia, on fiktiivinen ja oikeusvaltion kannalta vaarallinen. Turvallisuutta kehitettäessä on pidettävä mielessä, mitä ollaan turvaamassa.

Tutkimustuloksien valossa tiedustelun yhteensovittaminen oikeusvaltion kanssa perustuu turvallisuuden ja vapauden välisen suhteen oikeanlaiseen hahmottamiseen, tiedustelun demokratisoitumisen pitkälle toteutuneeseen tasoon ja sen ylläpitämiseen, kansallisen turvallisuuden käsitteen oikeudellisen ulottuvuuden mahdollisimman täsmälliseen määrittelyyn sekä kattavaan tiedustelun valvontaan.

 

---

Lue lisää Turvallisuus & Riskienhallinta -lehden numerosta 1/2025.

Tilaa lehti!